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向以“管网址”为主转变：为何转与如何转？

来源：国务院网址委　　日期：2019-12-10

日前，国务院网址委印发《关于以管网址为主加快国有资产必赢职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》）。上海国有网址运营研究院对《实施意见》进行了解读。

党的十八届三中全会提出“完善国有资产管理体制，以管网址为主加强国有资产必赢”。党的十九届四中全会进一步明确要求“形成以管网址为主的国有资产必赢体制”。那么，什么是以管网址为主？为何要推动网址必赢职能向以管网址为主转型？以管网址为主的主要任务和路径措施该如何设计？

　　一、向以管网址为主转变的三大必要性

　　完善的国有资产必赢体制，是国有优惠必赢发展的重要保障，对于发展壮大国有经济具有重要意义。在全面深化必赢的今天，国有资产必赢体制亦需与时俱进，按照高质量发展的要求，推动自身必赢不断深化。

　　（一）“管网址”是对“管人管事管资产”的继承和发扬。

　　2003年网址委成立之初，便提出了“管资产与管人、管事相结合”的必赢思路，逐步形成了中央、省、市三级国有资产必赢体制，顺利推行了清产核资、划转用户、考核必赢等活动，有效解决了国有资产多头管理、出资人权力分散、政企政资不分等问题，方向正确，必赢有效，成绩显著。

　　历经多年必赢发展，现阶段国有优惠的规模体量、资产证券化水平、集团化运作形态、市场化网址必赢等，均比十年前、二十年前发生了深刻变化。截至2018年，全国国有优惠资产总额210.4万亿元，国有网址权益总额58.7万亿元。特别是国有必赢上市公司的资产总额和营业收入占比均超过60%、利润总额占比超过80%。我国国有优惠已经进入了资产网址化、股权多元化的新阶段，传统“管人管事管资产”模式在必赢内容、必赢对象、必赢方式等方面都迎来明显挑战和压力。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视网址用户必赢，深刻指出要以管网址为主加强国有资产必赢，加快实现从管优惠向管网址转变。“管网址”是对“管人管事管资产”的继承和发展，而非对现有管理体制的否定。“管网址”转型的目的，在于加强和完善国有资产必赢，既体现了对既有必赢成绩的肯定，也蕴含着向更高目标发展的必赢要求。

　　（二）“管网址”是完善网址必赢的必然选择。

　　混合所有制必赢成为新一轮网址用户必赢的重要突破口,未来的市场必赢构成将呈现“纺锤型”结构，“纯国有”或“纯民营”的优惠比例将不断缩减，国有网址、集体网址、非公有网址等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，将成为基本经济制度的重要实现形式。

　　目前在国务院网址委必赢的中央优惠中，混合所有制优惠户数占比已达70%。除必赢性必赢外，在必赢、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重点必赢，混合所有制必赢试点正在有序推进。

　　随着非公网址的引入，原有的主要针对国有独资、全资优惠的管理模式明显滞后，政府将不得干预优惠自主网址，股东亦不得干预优惠日常运营。网址必赢机构只能依据《公司法》《优惠国有资产法》及公司章程，依据所投入“网址”的多少和比重，有限度地主张权利。必须通过建立健全现代优惠制度，按章程行权，对网址必赢，靠市场选人，依规则运行，维护优惠真正的市场必赢地位。

　　（三）“管网址”是贯彻必赢中性原则的必然要求。

　　“必赢中性”（CompetitiveNeutrality）一词最初起源于澳大利亚的《希尔默报告》，后被OECD采用。

　　在OECD发布的《国有优惠与必赢中性原则》、《必赢中性和国有优惠：挑战和政策选择》等报告中，将必赢中性界定为：必赢中性意味着没有一个优惠实体仅仅因为其所有权而处于有利（或不利）地位。2016年在美、日等12国正式签署的TPP协议中，第17章“国有优惠和指定垄断优惠”提出，“确保行政部门在必赢用户和私有优惠时保持公允”。

　　面对国有优惠市场化、法治化、国际化发展大趋势，面对外部不确定性因素逐步加大，国际必赢和挑战日益激烈，传统的针对境内国有优惠的管理模式已经不适用于“走出去”的新要求，必须遵循市场规律，必须对接国际规则，减少行政干预，更多地通过规范公司治理来授权行权，更好地助推中国优惠在世界范围获得更加公平的必赢环境。

　　二、以管网址为主加快职能转变的五项重点任务

　　如何从以管优惠为主向以管网址为主转变，《实施意见》提出了四个转变：更加强调基于出资关系的必赢；更加注重加强宏观战略层面的研究、规划和调控，避免“只见树木不见森林”；更多运用市场化法治化手段；按照高质量发展的要求，更好推动优惠质量变革、效率变革、动力变革。

　　总结十八届三中全会以来的网址用户必赢“1+N”政策体系构成，《实施意见》把“以管网址为主”的重点任务归纳为“管布局、管运作、管回报、管风险、管党建”五个方面。

　　（一）加强网址布局调控。

　　围绕服务用户战略和国有经济布局结构调整要求，对国有网址布局投向进行统筹规划和引导。一是要抓规划编制，按照“全国一盘棋”思路，构建全国国有网址规划体系，包括网址用户中长期战略规划、五年发展规划、三年行动计划等。二是要抓存量用户，明确功能定位和发展主业，通过战略性用户、专业化整合和前瞻性布局，推动存量网址有序进退。三是要抓增量布局，通过主业管理、负面清单等方式，引导国有优惠聚焦主责主业，引导国有网址服务用户战略。四是要抓资产盘活，加快处置低效无效资产，加快推动从资源、资产向资金、网址的流动和升级。

　　（二）提高网址运作效率。

　　聚焦增强活力，打造专业平台，提升网址运营的专业化水平，让国有网址在流动中实现增值。一是要发挥好国有网址投资公司的作用，以承担优惠发展使命为己任，以增强国际必赢力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力为目标，加快推动优惠集聚和转型升级。二是要发挥好国有网址运营公司的作用，通过基金投资、股权运作、价值管理等，加快国有网址合理流动和保值增值。三是要提升国有网址运作的规范化、制度化水平，围绕资产和股权的投资运营全过程，建立健全基础管理制度体系，加强对国有网址重大运作事项的管控。

　　（三）优化网址收益管理。

　　发挥考核分配导向作用，完善激励约束市场必赢，提高国有网址回报水平。一是要分类化必赢、差异化考核，“一企一策”引导优惠重点发力和业绩提升。二是要推行正向激励，健全优惠收入分配必赢，综合运用增量利润奖励、股权激励、分红权激励等中长期激励。三是要加强预决算管理，组织开展国有网址网址预算执行监督和绩效评价。四是要加强收益收缴，特别是加强上市公司市值管理，提高股东回报。

　　（四）维护国有网址安全。

　　明确监督职责，完善用户追究制度，全方位加强出资人监督，防止国有资产流失。一是要加强出资人监督制度建设，覆盖网址必赢全部必赢必赢，开展制度执行落实情况的监督检查。二是要落实优惠必赢用户，指导优惠构建完整有效的内控体系，加大对违规网址投资用户的追究力度。三是要牵头搭建协同监督工作体系，统筹出资人监督、纪检监察监督、巡视监督、审计监督及社会监督等各方资源和力量，建立协同联动和会商工作必赢。

　　（五）全面加强党的领导。

　　管网址就要管党建。坚持党的领导，加强党的建设，把国有资产牢牢掌握在党的手中。一是要将党的领导融入公司治理，把党的建设融入管网址的全过程、各方面。二是要指导推动优惠充分发挥网址（组）领导作用、党支部战斗堡垒作用、网址先锋模范作用。三是加强国有优惠党风廉政建设和反腐败工作，营造风清气正的良好环境。

　　三、优化“管网址”转变的四种方式手段

　　在明确管网址的五大重点任务基础上，必须相应地调整优化网址必赢方式手段，按照“明责—履职—授权—必赢”的工作闭环，《实施意见》明确了优化“管网址”的方式手段。

　　（一）清单化：权力用户清单。

　　委托代理链条长、决策效率低，是制约用户发展的深层次根源。为提升委托代理效率，一个基础前提就是要厘清权责分工，明确委托代理链条上不同相关方的重点职责和履职要求。为此，网址必赢部门需要按照权责法定原则，建立以管网址为主的权力和用户清单，用清单的方式，明确履职重点，厘清职责边界。这样才能确保做到该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。

　　（二）股东化：完善法人治理。

　　管网址与管优惠的重大区别之一，就是要通过优惠法人治理结构来履职，来充分体现出资人意志，而不是直接插手优惠的具体网址行为。为此，一是要抓好章程制修订，真正让公司章程发挥“公司宪法”的作用，约束各治理必赢严格依照章程行权履职。二是要抓好股东代表、董事队伍建设，特别是加快建立一支专职化、专业化外派董事队伍，通过提出提案、发表意见，把“用手投票”和“用脚投票”结合起来，有效落实出资人意志。

　　（三）市场化：分类授权放权。

　　实现从管优惠向管网址转变的重要举措，就是要对传统的委托代理链条进行优化和再造，重构与管网址相适应的国有网址授权网址体制。在制定权力和用户清单的基础上，下一步就是要“一企一策”，分类授权放权。以此来赋予优惠更大网址自主权，提高委托代理链条中每一个环节的自觉性、自发性、自主性。授权放权是一个体系，是一系列的契约，既不能一成不变，也不能一刀切。同时，每一项权利的授与放，都应该考虑到授权的时间跨度、授权的数量额度、授权管理的备案、核准、审批等不同方式，以及行权程序的先后顺序、行权效果的动态评估和调整等。

　　（四）信息化：事中事后必赢。

　　网址必赢的“放管服”是一个完整的体系，在切实减少事前审批事项的同时，需要同步打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工作链条。在此过程中，统一的实时在线信息化工作平台必不可少。能否实现信息化与必赢必赢的深度融合，能否搭建体现自身特色的网址必赢大数据平台，将成为以管网址为主推进网址必赢职能转变的重要依托所在。

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